文/杨宏伟
董必武是我党老一辈无产阶级革命家中唯一一位科班出身的法律专家，共和国民主法律制度的重要奠基者。特别是在西柏坡时期，共产党即将执政全国，在这一重大而全新的考验面前，民主法治建设比以往任何时候显得尤为重要。董必武就此担负起了这一历史重任，在他筹备并主持华北临时人民代表大会及担任华北人民政府主席期间，为建立新型的民主法律制度进行了积极的探索和实践，作出了许多具有开创性意义的贡献。
一、积极探索建立新型的人民代表大会制度
董必武认为，在国家确立了社会主义制度，主要任务已经由解放生产力变为保护和发展生产力的时候，不能再经常搞群众运动，必须加强社会主义的民主与法治建设，确保人民行使民主权利。那么，怎样才能充分发扬人民民主，让最广大的人民群众当家作主，并对执政党实施有效的监督呢？最好的办法就是实行人民代表大会制度。按照中央指示精神，董必武呕心沥血，不懈探索，大胆尝试，开启了新中国人民代表大会制度的先河。
1948年上半年，随着解放战争的顺利推进，各解放区都得到扩大，并连接成片。党中央首先决定，将晋察冀和晋冀鲁豫两大解放区合并，成立中央华北局、华北联合行政委员会和华北军区，建立华北解放区，全面实现华北的统一。董必武任华北联合行政委员会主任，负责筹备召开华北临时人民代表大会、建立华北人民政府的工作。为了尽快成立华北人民政府，在董必武的主持下，晋冀鲁豫和晋察冀两边区参议会驻会参议员，于6月26日在石家庄举行联席会议。会议通过了关于召开华北临时人民代表大会产生统一的华北人民政府的重要决议。6月30日，中央华北局发出了《关于召开华北临时人民代表大会的通知》。根据联席会决议，晋冀鲁豫边区政府和晋察冀边区行政委员会联合作出了《关于召开华北临时人民代表大会暨选举办法的决定》。
华北临时人民代表大会原定于8月1日开幕，由于7月21日以后连降四天大雨，各地交通不便，代表们不能如期到来，故将大会延期。从8月5日开始，董必武主持召开预备会，主要商讨华北临时人民代表大会主席团产生的原则和名额，还成立了提案审查委员会和代表资格审查委员会。预备会上推选董必武、聂荣臻、薄一波、彭真、滕代远、杨秀峰、宋劭文、成仿吾等33人组成华北临时人民代表大会主席团；推举杨秀峰、万丹如、孟甫等11人组成资格审查委员会，对出席华北临时人民代表大会的代表资格进行了审查。预备会为人民代表大会做了充分的准备工作。当时为了保密和与会代表的安全，华北临时人民代表大会对外称作“石家庄生产工作会议”。
◆1948年8月，华北临时人民代表大会在石家庄人民礼堂召开。
1948年8月7日至19日，华北临时人民代表大会在石家庄人民礼堂召开，大会选举产生了由董必武、聂荣臻、薄一波等27人组成的华北人民政府委员会。9月20日至24日，华北人民政府第一次委员会在平山县王子村召开，选举董必武为华北人民政府主席，薄一波、蓝公武、杨秀峰为副主席，并选举产生了各部长、各会主任、各院长、华北银行总经理及秘书长、劳动局长等各部门领导。会后发布通令，华北人民政府正、副主席于9月26日就职视事,启用华北人民政府印信。华北人民政府正式宣告成立。自此，原晋冀鲁豫边区政府和晋察冀边区行政委员会已完成其历史使命,宣告撤销，华北人民政府开始工作。华北临时人民代表大会直接成为1954年全国人民代表大会制度设计的蓝本。
在华北人民政府的领导下，在董必武的关心和指导下，借鉴华北临时人民代表大会召开的经验，石家庄首届人民代表大会自1949年3月着手筹备，会议代表通过“海选”产生，为实行普选制进行了有益尝试。7月21日至8月9日在石家庄人民礼堂成功召开，会议通过人民代表选举产生了人民政府，讨论决定了有关重大事项，真正实现了人民当家作主。会议形成了一整套科学有序的体制机制，将党的民主理念和建政纲领落实到了民主建政的实践中。石家庄首届人民代表大会被誉为全国“人民民主的典范”。
二、积极探索建立新型的人民政治协商制度
1948年4月30日，中共中央发布纪念“五一”劳动节口号，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。随着解放战争的节节胜利，建立新中国的各项工作已经提到中共中央的工作日程上。中共中央交给华北人民政府的首要任务，就是摸索、积累人民民主政权建设经验，为全国解放后建立多党合作的政治协商制度作好准备。董必武根据中央要求，把多党合作的精神贯彻到华北人民政府筹建中，使这个政府从一开始就建成了一个民主联合的政府。
◆1948年8月在华北临时人民代表大会休会时，董必武和聂荣臻等在一起。
华北人民政府成立过程中形成的民主党派和民主人士参政议政制度，初步形成了新中国多党派合作的政治协商制度。华北临时人民代表大会和华北人民政府，不仅广泛吸收民主党派和民主人士，而且赋予他们充分职权，真诚采纳其正确意见。华北临时人民代表大会实到代表542人，其中民主人士有166人，占近三分之一。大会主席团成员33人中，民主人士有14人。1948年6月4日，在召开大会预备会前，两边区政府邀集民主人士召开座谈会，听取对大会主席团产生办法及成立代表资格、提案等审查委员会的意见。这一时期，召开新政协会议的问题也提上议事日程。华北临时人民代表大会通过了何思敬、刘奠基等民主人士提出的致电中共中央建议召开新的政治协商会议，建立全国性联合政府的提案。
在华北临时人民代表大会上，董必武首先致开幕词，他说：“这次大会是中国民主革命历史中划时代的一次大会，它虽然是临时的、一个地区的，但是没有民族、信仰、性别的歧视，人民的权力受到充分的尊重，比资本主义旧民主制度优越的多。” 他的讲话，给代表们以极大的鼓舞，使代表们看到了新中国的曙光，宣告了一个崭新的全国性的联合政府即将成立。刘少奇还专门指示，会期可延长到十天以上，以便党外人士讲话。大会民主气氛浓厚，党内代表和党外民主人士代表畅所欲言，充分发表意见。
◆新政协筹备会第一次全体会议在中南海勤政殿召开。
建国前夕，董必武参加了全国政协会议筹备工作，直接参与了《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》《中国人民政治协商会议组织法（草案）》的起草工作。主持起草了《中华人民共和国中央人民政府组织法（草案）》，这部法律规定了新中国政权的性质、组织和活动原则等，为建立中华人民共和国积极进行立法方面的准备，为新中国政权建设奠定了法治基础。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平隆重举行，宣告中国人民政治协商会议正式成立，会议选举了中国人民政治协商会议第一届全国委员会的委员，选举毛泽东为中央人民政府主席。中国人民政治协商会议在当时还不具备召开普选的全国人民代表大会的条件下，肩负起执行全国人民代表大会职权的重任，完成了建立新中国的历史使命，揭开了新中国历史的第一页。
三、积极探索建立新型的人民政府法律法规制度
董必武认为，法治和国家是紧相连属的，没有法治就不能成为一个现代国家。无产阶级领导人民夺取政权后，必须迅速创立人民民主的法治，以促进和保障经济建设的发展。在这种思想的指导下，董必武领导了华北人民政府这块法治政府“试验田”的建设。众所周知，华北人民政府是在特殊的历史时期建立起来的一个大区的新型人民政府，之所以说“新型”，是因为它揭开了新中国政权建设的序幕，走出了一条建立法治化人民政府的成功道路，在中国新民主主义革命史上具有承前启后的划时代意义。
华北人民政府成立前后，董必武呕心沥血，借鉴先进发达国家政权建设的模式，以及我党苏区和延安时期政权建设的做法，站在为全国解放后建设新型政权探索经验的高度，首先对建立怎样的政权组织形式进行了深入的研究和实践，制定了《华北人民政府组织大纲》。1948年9月22日，华北人民政府根据该《大纲》第七条的规定，设立了秘书厅、民政部、教育部、财政部、工商部、农业部等政府工作机构。1949年10月27日，毛泽东颁布中央人民政府命令时指出：“中央人民政府的许多机构，应以华北人民政府所属有关各机构为基础迅速建立起来。” 中央人民政府成立后不久，毛泽东颁布华北人民政府工作着即结束的命令，10月28日华北人民政府发布结束工作公告，令河北、山西、平原、察哈尔、绥远五省及京津两市人民政府自11月1日起归中央人民政府直属。这样华北人民政府履职13个月后，于1949年10月31日结束工作，所管辖的五省二市归中央直属，其工作机构成为新中国中央人民政府及省、市、县人民政府的基本组织模式。
◆1949年6月，董必武和朱德等人在新政协筹备全体会议上。
董必武作为我党杰出的法学专家，时刻都在强调“以法学为人民服务”的思想。他认为，把旧的政权打碎了，建立新的政权，一定要有新的法律、法令、规章、制度来维持新的秩序，否则就是无政府主义。1949年3月，由董必武签署的《废除国民党政府的六法全书及其一切反动法律的训令》明确指出：人民的法律已有了解放区人民相当长期的统治经验，有的已经研究好，写在人民政府、人民解放军发布的各种纲领、法律、条例、命令、决议等规定里，有的正在拟定。各级司法机关办案，有纲领、条例、命令、决议等规定的按规定办理，没有规定的，按照新民主主义的政策办理。应该肯定，人民法律的内容，比以前旧时代统治者的法律，要文明与丰富，只需加以整理，即可完备施行。
为了保证政府工作人员依法依规办事，保证人民政府高效有序运转，董必武领导的华北人民政府委员会及其相关部门，在华北人民政府存续的13个月里，先后制定和颁布了200多项法令、训令、条例、规章、通则、细则等，内容涵盖了建政、支援前线、经济建设、民政、公安、司法、金融、财政、税务、工商贸易、交通、农业水利、教育科技、文化卫生等诸多方面。虽然它们有的还很不完善，但在当时历史背景下，所发挥的作用是十分巨大的。这些法令法规的颁布施行，既促进了政府的依法行政，也为新中国后来的法治建设积累了丰富的经验。
四、积极探索建立新型的人民司法制度
在政府组成部门中，成立了法制委员会、司法部、人民法院、人民监察院等机构，从事立法和执法工作。1948年10月23日，董必武以华北人民政府主席的名义发布了《关于统一各司法机构名称及审级的通令》，规定各行署原有司法机关，一律改为“某某（地区名）人民法院”，由华北人民政府统一颁发印信，要求各行署转令各县政府迅速恢复原有司法组织。《通令》的颁发对恢复和加强人民司法组织起了积极的推动作用，在华北地区，先后建立了300多个司法机关。
◆华北人民法院旧址（右图为法院函件）。
在法院方面，华北人民法院在其存续的短短13个月时间里，审理、复核了大量的刑事、民事案件，目前尚有300余册民事卷宗保存于最高人民法院档案机关，这为新中国成立后的审判工作提供了宝贵的经验。法院系统规定县人民法院、行署区人民法院为两级审判，华北人民法院为终审机关。对二审不服的，可由华北人民法院指定人员组成特别法庭，或发还华北人民法院复审为终审审理，从而完善了审级制度。在审判制度方面，华北人民政府确立了一系列现代审判制度的原则。少用、慎用死刑是董必武的重要法治思想，他对死刑复核制度极为重视。1949年3月，在董必武的主持下，华北人民政府颁布了《关于统一复核死刑案件的通令》，对死刑的判定与复核作出了具体规定。
在监察院方面，当时成立的人民监察院，成为现在检察院和监察局的前身。其任务为监督、检查、检举并决议处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员的违法失职、贪污浪费及其他违反政策、损害人民利益的行为，并接受人民对上述人员的控诉。规定监察院工作人员行使职责，在有关单位进行调查时，这些单位必须接受检查，并提供所需材料。监察院调查的案件，须交法院审判的，要提请法院审理；须交行政机关执行的，要提请政府主席批转有关行政机关处理。监察院设人民监察委员会，以院长及政府任命的监察委员组成，履行对公职人员的监督、监察的职责。
◆1954年3月23日，董必武（前排右四）出席中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议，这是与会委员合影。
在公安局方面，1948年11月，董必武与其他几位副主席联名颁布了《关于各级公安干部调遣制度之规定》的通令，要求恢复建立和健全公安基层组织，实行各级公安干部调遣制度。在保证公安干部队伍稳定的基础上，恢复并建立了公安基层组织，建立边防、河防及铁路等公安组织，从而加强了各级公安机构。另外，为明确司法机关与公安机关之间的权责界限，又于同月底颁布了《关于县市公安机关与司法机关处理刑事案件权责的规定》，对双方在整个案件处理中的职责和权力划分给予了明确规定。公安机关的恢复和建立同司法机关一起，为维护社会秩序，在肃清土匪特务等方面，都收到了很好的成效。
在立法和司法实践方面，由于缺少程序法典，董必武要求司法人员根据工作经验，积极主动地进行专题研究。不是被动地等立好了法再来司法，而是主动地在司法的过程中，去分析社会状况，积累司法经验，作为立法的依据和准备，为立法服务。当时，中央法律委员会还与华北人民政府司法部组成了10个研究小组，负责收集、整理、分析所有过去和现在的司法经验，逐步上升到理论的高度，作为司法工作的指南，为将来立法打下基础。
董必武在中国革命和建设事业中，毕生致力于党的民主与法治建设。他深入研究马克思主义关于国家和法的学说，借鉴西方先进国家的法律制度和法治理念，并把国外先进的做法和经验运用到我党的民主法治建设实践中。在他的一生中，撰写了大量的民主政治和法律制度方面的文章，出版有《董必武政治法律文集》。董必武的法学思想和实践，对于今天我们加强社会主义法治建设、积极推进依法治国仍然具有十分重要的现实指导意义。今年恰逢董必武诞辰140周年，撰写此文，以兹纪念。
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